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城鎮燃氣特許經營權要進行立法修改了?--從宿遷燃氣企業因初裝費涉嫌壟斷被
作者:txm 來源:博燃網 時間:2018-12-19 14:16

前言
    發改委利用反壟斷執法對城鎮燃氣特許經營權進行沖擊,其本意是為了擴大燃氣市場,引入更多競爭機制,促進發展,結合2016年工商總局集中整治公用企業限制競爭和壟斷行為的專項執法行動在短期時間內,確實能為實體經濟企業降負;但是如果此種做法未能推進國家層面立法的修改,長時間靠部門性的政策手段或者運動式的執法活動進行改革,不僅會引起不同部門之間執法的沖突,更嚴重的是對燃氣市場的準入與經營安全造成混亂,宿遷行政處罰案例再次顯示了發改委進行改革的意向,但改革是否能繼續前進,甚至推動對城鎮燃氣特許經營權的修改,或是就此收手目前并不能做出明確的判斷。
    
  我國早期為了促進燃氣市場的的發展,燃氣管理法律制度以特許經營權的方式給予燃氣經營者(特指管道燃氣)在某個地域范圍內不受侵犯的權利,但是近幾年國內燃氣市場發展迅猛,城市燃氣領域傳統的政府管制色彩已經不能順應時勢發展要求;同時,取得特許經營權的燃氣企業憑借這張“免死金牌”逐漸形成了區域內市場支配地位,相關的違法壟斷情況也更加嚴峻。
  宿遷中石油昆侖燃氣有限公司因初裝費涉嫌壟斷被處罰2505萬元的處罰已表明,發改委、國家工商總局通過反壟斷執法已經從處罰一般性的壟斷行為延伸到居民用戶管道燃氣工程建設問題,已經觸及到城鎮燃氣特許權經營的核心問題,在燃氣行業領域引起了熱議。國家發改委、國家工商總局為了推進燃氣企業市場化改革,給實體經濟降負,在過去幾年時間都曾做出了或大或小的改革工作,上海趙洪升律師事務所認為有必要對發改委以及國家工商總局在2016年對燃氣經營壟斷執法行為作進一步的梳理和研究。

第一章 2016年發改委反壟斷節奏
第一步:輿論造勢

  2015年10月12日,中共中央、國務院發布了有關價格機制改革的綜合性規定,即《中共中央、國務院關于推進價格機制改革的若干意見》,目的是通過改革天然氣價格機制,提高價格市場化程度,達到鼓勵和促進天然氣行業市場自由競爭的目的,同時也就在一定程度上控制燃氣特許經營企業的壟斷性地位。
  2016年國家發改委分別在8月26日發布了《關于加強地方天然氣輸配價格監管降低企業用氣成本的通知》和在10月15日印發了《國家發展改革委關于明確儲氣設施相關價格政策的通知》。在中央層面下發文件,希望通過價格改革機制放開城鎮燃氣市場的競爭環節;地方政府中,四川省放開非居民用天然氣銷售價格,廣東和山東等地對此也樂意接受,這是國家政策開始落地的一大表現。但是部分地區對于城鎮燃氣的特許經營權仍存在過度保護情形,比如濟南2015年12月1日起實施的《濟南市市政公用事業局關于進一步規范燃氣設施建設和用戶開發的通告》和湖北省住房和城鄉建設廳2016年1月28日發布的《關于加強城鎮燃氣專項規劃管控,嚴格LNG工程建設管理的通知》都明確表示保護城鎮燃氣特許經營權。
   為了避免這種地方政府的過度保護阻礙天然氣市場化發展,中央政府則通過反壟斷執法行動,依法整頓城鎮燃氣企業利用其壟斷地位謀取不正當利益的行為,國家工商總局于2016年4月7日發布的《國家工商總局關于公用企業限制競爭和壟斷行為突出問題的公告》,決定在2016年4月-10月在全國范圍內開展集中整治包括供氣在內的公用企業限制競爭和壟斷行為專項執法行動,對強制交易、濫收費用、搭售商品、附加不合理交易條件等不法行為進行查處;而發改委在《關于認定經營者壟斷行為違法所得和確定罰款的指南》(征求意見稿)中規定,對于濫用基于特許經營取得的市場支配地位,罰款初始比例為3%,壟斷行為每延長一年增加1%,最高不超過10%。表明了發改委未來對公用事業的壟斷罰單提價的立法傾向。


第二步:針對一般性的搭售商品服務,違法收取保證金、強制收費等進行處罰

案例一、四川雅安市天然氣有限公司強制收取智能表費被行政處罰
  雅安市天然氣有限公司從2016年1月開始,以天然氣普通表達到或超過使用期限和存在安全隱患為由,要求天然氣普通表用戶將普通氣表更換成IC卡智能表。但在實際換表過程中,當事人告知用戶“不換表不賣氣”,強制收取換表費。截至2016年3月30日,當事人換表收費戶數共計3685戶,收取“換表費”總計1231180元。該案最終由雅安市工商局沒收當事人違法所得,并處違法所得1倍的罰款。

案例二、四川瀘州某燃氣公司裝燃氣搭售高價燃氣灶具被認定違法并被處罰
  四川瀘州市合江縣某燃氣公司在安裝過程中限定用戶只能購買其提供的高價燃氣灶具,否則不予安裝供氣,且未與用戶簽訂天然氣安裝及燃氣灶具購買協議,要求用戶一次性將入戶費、灶具款交清。違反了《反不正當競爭法》第六條規定:“公用企業或者其他依法具有獨占地位的經營者,不得限定他人購買其指定的經營者的商品,以排擠其他經營者的公平競爭?!?

案例三、山東炬通程燃氣工程有限公司商河分公司強制新用戶購買指定保險被處罰款5萬元
  當事人以“保障安全用氣”和“降低經營風險,與用戶風險共擔”為借口,要求新開戶天然氣用戶必須購買“中國人民財產保險股份有限公司民用管道煤氣(天然氣)綜合保險”,否則拒絕為用戶提供天然氣銷售服務,違反了《反不正當競爭法》第六條:“公用企業或者其他依法具有獨占地位的經營者,不得限定他人購買其指定的經營者的商品,以排擠其他經營者的公平競爭?!钡囊幎?。

案例四、江西泰和縣華維液化石油氣儲配站因壟斷行為被沒收違法所得20余萬并處罰款13萬多
  泰和縣華維液化石油氣儲配站為獨家經營泰和縣城散裝液化石油氣業務,與六家經營戶達成協議:由華維氣站一家經營當地散裝液化石油氣充裝、銷售業務,華維氣站通過協議約定的經濟補償不同程度的限制或分配該六家經營戶的液化氣批發、零售業務。違反了《反壟斷法》第十三條第一款第三項規定:“禁止具有競爭關系的經營者達成下列壟斷協議:分割銷售市場或者原材料采購市場?!?

案例五、重慶燃氣集團因燃氣計量表加修正系數被罰179萬
  重慶燃氣集團利用其在重慶主城七個區域內城市天然氣供應服務市場中的市場支配地位,在向天然氣非民用氣用戶提供銷售天然氣服務過程中,因認為不帶自動補償裝置的天然氣表不能準確計量用氣,于是通過格式合同要求用戶接受實際結算用氣量按用戶實際用氣量乘以“修正系數”后的數據結算。被認定違反了《反壟斷法》第17條第一款第5項“禁止具有市場支配地位的經營者從事下列濫用市場支配地位的行為(五)沒有正當理由搭售商品、或者在交易時附加不合理的交易條件”的規定。

案例六、四川達縣天然氣有限公司限制了廣大天然氣用戶自主選擇合作主體的權利,被罰款10萬元
  當事人從2011年8月5日開始以簽訂協議的方式指定中建達州燃氣項目部對其轄區內天然氣用戶進行室內天然氣管道改裝的設計及施工。限制了廣大天然氣用戶自主選擇其他具備合法安裝資質的企業設計及施工的權利,違反了《反不正當競爭法》第六條的規定。 
 
案例七、湖北鄂州綠燃公司濫收工程費被罰沒收違法所得159萬余元
  當事人作為鄂州花湖開發區范圍內唯一從事天然氣經營的企業,與房地產開發企業約定由其委托當事人施工建設相關工程并支付工程費,該條款實質為限定他人購買其指定的經營者商品的行為,違反了《反不正當競爭法》第六條。當事人不服行政處罰,2015年8月12日,湖北省鄂州市中級人民法院作出終審判決,撤銷行政處罰決定書第1項“對限制競爭行為處以罰款20萬元”, 保留第2項沒收違法所得決定。

案例八、山東新奧新城燃氣有限公司壟斷行為被罰682萬
  當事人利用其在相關地域內管道燃氣供應服務領域的市場支配地位,無正當理由強行要求工商業戶繳納“預付氣費款”的行為,損害了工商業戶的合法權益和社會公共利益,破壞了公平競爭的市場交易規則,妨礙了經濟運行效率的提高,不利于市場經濟的健康、有序發展,違反了《反壟斷法》第十七條“禁止具有市場支配地位的經營者從事下列濫用市場地位的行為”第五項“沒有正當理由搭售商品、或者在交易時附加其他不合理的交易條件”和《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》第六條“禁止具有市場支配地位的經營者沒有正當理由搭售商品,或者在交易時附加其他不合理的交易條件”第(四)項“附加與交易標的無關的交易條件”的規定。除沒收違法所得52,308.49元外,另外對當事人處以2013年度相關市場銷售額百分之三的罰款6,818,533.79元。

第三步:針對非居民(工商業用戶)管道燃氣工程建設費等問題進行處罰

案例九、湖北五家燃氣公司價格壟斷被罰295.5萬
  湖北省物價局對中石油昆侖燃氣有限公司咸寧分公司、仙桃中石油昆侖燃氣有限公司、大冶華潤燃氣有限公司、武漢江夏華潤燃氣有限公司、石首市天然氣有限公司5家天然氣公司濫用市場支配地位,以不公平的高價銷售商品的價格壟斷行為進行處罰,共計罰款295.5萬元。在非居民管道燃氣設施建設安裝經營成本、市場價格沒有顯著變化的情況下,剝奪了交易相對人自行選擇設計、施工、監理等單位以及自行購買建設安裝材料的權利,以不公平的高價收取非居民管道燃氣設施建設安裝費用。
  1、此次處罰的對象是管道燃氣工程領域的壟斷行為。此前,對燃氣企業尤其是管道氣公司處罰的案例主要集中在搭售商品和服務、違法收取保證金、強制收費之類的問題,對于燃氣工程領域的壟斷行為是第一次涉及。本案中,該五家從事管道天然氣供應及相關服務的天然氣公司,憑借在相關區域內管道天然氣供應及相關服務的特許經營權獲得支配地位強制非居民用戶與自己簽訂管道燃氣設施建設安裝合同,將工程設計、施工、監理、物資采購都攬到自己手中,剝奪了交易相對人自行選擇設計、施工、監理等單位以及自行購買建設安裝材料的權利,以不公平的高價收取非居民管道燃氣設施建設安裝費用。 
  2、此次執法范圍廣,罰款比例達到4%
  此次執法,包括知名央企和當地國企。并且處以上一年度相關市場銷售額4%的罰款比例,這在其他行業的壟斷處罰也未有超過3%的記錄。
 
第四步:針對居民用戶天然氣管道安裝工程建設壟斷

案例十、宿遷燃氣企業壟斷行為被處罰2505萬元
  宿遷中石油昆侖燃氣有限公司在新建居民小區開發過程中利用其獨家供氣的壟斷地位,限定房地產開發企業所開發樓盤的天然氣管道安裝工程必須由其承接安裝。2015年6月8日,經國家工商總局授權,本局對當事人涉嫌壟斷行為予以立案調查。經調查,工商總局認為其行為違反了《中華人民共和國反壟斷法》第十七條第一款第(四)項“ 禁止具有市場支配地位的經營者從事下列濫用市場支配地位的行為:(四)沒有正當理由,限定交易相對人只能與其進行交易或者只能與其指定的經營者進行交易”禁止性規定。
  依據《中華人民共和國反壟斷法》第四十七條規定,本局決定責令當事人停止違法行為,并處上一年度經營額百分之五的罰款,即罰款2505萬元。

第二章 發改委打擊燃氣企業的反壟斷理由及其與現行有關燃氣法律的沖突
  上海趙洪升律師事務所在2016年針對發改委利用反壟斷法沖擊燃氣經營者特許經營權的問題做過分析,并總結燃氣企業在執法過程中出現以下行業性、系統性限制競爭和壟斷問題:
  1、強制或變相強制申請辦理燃氣入戶的經營者或消費者購買其提供的入戶設備和材料。如:以產品質量不合格或不了解安裝技術等借口,對用戶自行提供的合格設備和材料,不提供或拖延供氣服務等;
  2、強制或變相強制用戶接受其指定經營者提供的服務,如:以打包收取服務費、安裝費等名義,強制用戶接受本應由公用企業提供的氣表委托檢定服務、指定施工單位的設計、安裝工程等服務;
  3、強制或變相強制向用戶收取最低用氣費用、強行向收取用戶“用氣押金”“保證金”或者強行指定、收取“預付氣費”的最低限額;
  4、強制或變相強制用戶購買保險(如財產損失險、人身意外傷害等)或其他不必要的商品; 
  5、供氣企業及其下屬單位或被指定的經營者的濫收費用行為,例如對新建住宅樓住戶強制收取入戶費、向用戶強制收取氣瓶檢測費、氣瓶清潔費,否則不予供氣等。
  6、強制用戶接受不必要的計量設施、報警裝置等;
  7、強制收取設備恢復拆裝費、拆復費、培訓費、IC卡費等;
  針對反壟斷案件處理情況,因為各地區對然其特許經營權的保護程度和相關的地方法規不同,其中處罰理由有部分是與現行部分地區有關燃氣的法規是相沖突的。比如在福建省,依據《福州市燃氣管理辦法》第二十三條,“燃氣經營企業應當按照物價管理部門審核的標準向用戶收取燃氣費及管道燃氣的初裝費或瓶裝液化氣的開戶費。初裝費或開戶費 必須專項用于燃氣事業的建設和發展,不得挪作他用。燃氣經營企業使用 開戶費或初裝費,由燃氣行政主管部門監督管理?!贝隧椗c反壟斷處罰理由相悖,但是在此問題上因為涉及法律優先的問題,因此《福州市燃氣管理辦法》作為地方性法規,在與部門規章產生沖突時,國務院可決定適用地方性法規,應適用部門規章的應提請全國人大常委會裁決。因此會產生不同部門之間、上下級部門之間的執法糾紛,同時也增加了市場的不確定性,“嚇跑”燃氣經營者。

第三章 接駁費存費的問題
  針對接駁費,我們首先要清楚接駁費在燃氣經營中指的是哪一階段哪一部分的費用。國內燃氣領域出現接駁費說法是在國內燃氣公司在香港、美國等上市,為與國際接軌而產生的,城市燃氣設施中由市政燃氣設施接駁到單體建筑紅線內用戶專有或者開發小區規劃紅線內用戶共有燃氣設施的連接管道,這部分管道工程即為國外常說的用戶燃氣接駁工程,目前國內習慣于將用戶燃氣接駁工程視為用戶燃氣設施安裝工程,燃氣公司一同承攬一道收費做法十分普遍。在實際中,接駁費有許多稱呼,一般情況下,接駁費包括分攤的城市工程管網建設費、居住區內工程管網建設費和戶內管道設施安裝費等。因此在此國內針對初裝費、開戶費或燃氣設施配套建設費等規定與現行國內出現得接駁費的概念在某種程度上是重合的。而針對接駁費的存廢問題,國內在2007至2009年就有過激烈的討論。最典型的的是以下兩個:
  1、福州一律師提出廢除初裝費議案
  早在2005年福州一位律師在福建省第十屆人大三次會議提出,根據1996年,國家計委、財政部就建設項目亂收費現象出臺了 《國家計委、財政部關于取消部分建設項目收費進一步加強建設項目收費管理的通知》、2001年4月16日,國家計委、財政部 聯合出臺了《國家計委財政部關于全面整頓住房建設收費取消部分收費項目的通知》以及2001年7月3日,福建省人民政府頒布的《福建省人民政府貫徹國家計委、財政部關于全面整頓住房建設收費取消部分收費項目的通知》和2002年12月27日頒布的《 福建省人民政府關于印發福建省城市基礎設施配套費征收管理規定的通知》的規定,指出福州市收取管道燃氣初裝費缺乏法源依據,屬于越權行為,并且國家財政部、福建省人民政府多次出臺的部門規章和地方規章,明確了取消不合理的收費項目,包括管道燃氣初裝費。因此,福州市收取管道燃氣初裝費違反了國家部委和省人民政府規章,屬于無法律依據的亂收費,依法應當取締。
  2、廣東省取消收取燃氣初裝費,將接駁費改為管道燃氣設施建設費
  廣東省物價局2006年12月發出《關于規范我省管道燃氣價格管理的通知》,宣布將取消管道燃氣初裝費、增容費、開戶費等費用。國家發改委有關負責人認為,在管道燃氣設施建設初期,部分城市采取政府、企業和個人共同分擔的辦法,對用戶收取一定的管道燃氣初裝費這種做法在當時的特定歷史條件下發揮了積極作用。但是,隨著經濟社會的不斷發展和企業經營體制改革的逐漸深入,適時取消管道燃氣初裝費有利于減輕用戶負擔,維護群眾利益。而廣東油氣商會會長吳清標認為,目前停止初裝費、開戶費等費用收取,但燃氣企業供氣設施建設、維護和更新等的合理收費還沒有具體的配套政策,如果立即停止初裝費、開戶費的收取,會造成一個政策真空期,使燃氣企業的經營活動陷入混亂。
  顯然接駁費的存續問題涉及到各個方面,雖然接駁費廢除看似減輕了用戶負擔,但是實際上反而給用戶增加了成本。首先接駁工程安全不能保證,我國用戶燃氣設施安裝工程質量監管制度還不健全,相關工程設備和服務標準比較寬泛,容易出現工程驗收、通氣、搶修及事故責任追究等問題,導致用戶燃氣設施安裝工程服務市場開放程度不是很高;其次因之前燃氣價格并未考慮管道建設成本,如果接駁費取消,企業肯定會抬高用氣價格,用戶燃氣成本也隨之提高。當前國內一些城市的確存在燃氣公司以氣價偏低為由或者濫用市場支配地位向用戶收取高額工程費的情形,但這不是取消燃氣接駁費的理由。

第四章 總結
  發改委利用反壟斷法對特許經營權進行沖擊,其本意是為了擴大燃氣市場,引入更多競爭機制,促進發展,結合2016年工商總局集中整治公用企業限制競爭和壟斷行為的專項執法行動在短期時間內,確實能為該實體經濟企業降負;但是如果此種做法未能推進國家層面立法的修改,長時間靠部門性的政策手段進行改革,不僅會引起不同部門之間執法的沖突,更嚴重的是對燃氣市場的準入與經營安全造成混亂,宿遷行政處罰案例再次顯示了發改委進行改革的意向,但改革是否能繼續前進,甚至推動對城鎮燃氣特許經營權的修改,或是就此收手目前并不能做出明確的判斷。
  燃氣經營者特別是取得特許經營權的管道燃氣經營者要更加注意發改委以及國家工商總局對此類案件的處理情況,上海趙洪升律師事務所也會密切跟蹤燃氣行業最新動態,為燃氣經營者提供法規及政策分析!

 

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